한국해운조합은 서울대 해양시스템 연구소에 '현행 여객선 선령제한의 적정성 판단 및 개선방안 연구'를 의뢰한다. 2008년 6월에 발표된 연구 보고서는 관리기관이 정기적인 검사를 통해 안전성만 확보한다면 여객선의 선령을 굳이 제한할 필요가 없다고 결론지었다. 이는 당시 경영난을 이유로 선령제한 완화를 요구하던 해운조합의 이해와 맞아 떨어진 것이었다.
국민권익위원회는 이명박 대통령에게 '선진인류국가를 향한 국민권익 증진 실천계획'을 골자로 업무를 보고했다. 민원 제기가 많은 법령을 찾아 규제를 정비하겠다는 계획이 발표됐고 청와대 민정수석 비서관실 주관으로 행정규칙 개선을 위한 TF팀이 구성된다. 이때 선령제한 완화도 검토 대상으로 국토해양부현 해양수산부에 전달된다.
행위 주체
국민권익위원회는 과거 국민고충처리위원회와 국가청렴위원회, 국무총리 행정심판위원회 등의 기능을 합쳐 2008년 2월 탄생한 기관이다.
청와대에서 열린 국무회의 당시 국토해양부현 해양수산부는 규제를 풀어야 할 개선과제 94건을 이명박 대통령에게 보고한다. 여기에는 여객선의 선령 완화 등 선령 제한 제도의 합리적 개선 과제도 포함됐다. 선령제한을 현행 20년20년 이후 정기 점검을 통해 5년을 더 운항할 수 있음에서 30년으로 완화할 필요가 있으며, 이럴 경우 연간 200억원대의 기업비용을 절감할 수 있다는 것이었다.
국토해양부는 대통령 보고 후 곧바로 산하기관인 '한국해양수산연수원 부설 선박운항기술연구소'에 연구 용역을 발주한다. 1개월 뒤 최종 연구보고서가 제출되었고, 이 연구보고서 역시 선령제한은 개선돼야 한다는 결론을 내린다. 국책연구기관도 아닌 국토부 산하 기관의 부설 연구소가 당시 정부의 분위기를 그대로 수용한 것. 다만 선박검사 제도를 보완해 노후 선박에 대해 엄격한 검사 지침을 적용해야 한다고 제언했다.
해운법 시행규칙 일부 개정령이 고시돼 여객선을 최대 30년까지 운항할 수 있는 법적 장치가 마련됐다. 2008년 작성된 선박운항기술연구소의 보고서에서 선박검사 등 안전을 담당하는 전문가들은 선령 완화가 연안여객선의 노후화를 심화시킬 것으로 예견했었다. 여객선 사고는 많은 인명 손실을 가져오기 때문에 200억원대의 경제적 이익은 단 1척의 사고만 발생해도 물거품이 되고 사회적 비난도 우려된다고 조언했다. 그러나 일사천리로 진행된 MB식 규제 개혁은 선박검사 제도 보안없이 선령 완화만 제도화했다. 오히려 당시 국토해양부는 지속적으로 선박 검사 기준을 완화하며 규제완화에만 몰두했다.
감사원에 따르면 세월호는 당시 법령과 기준에 따를 때 인천~제주 항로에 투입될 수 없는 선박이었다. 하지만 인천지방해양항만청은 청해진해운의 세월호 도입을 부당 승인했다. 해운법 시행령에 따르면 선박 증선은 해당 항로의 평균 운송수입률이 25% 이상 유지될 때에만 인가를 받을 수 있다. 청해진해운은 이같은 규정을 충족하기 위해 세월호의 여객정원을 804명에서 750명으로, 재화중량은 3981톤에서 3000톤으로 줄여 세월호 선박 계약서를 위조했다. 그 결과 청해진해운이 인천~제주 항로 운송수입률을 24.3%에서 26.9%로 과다 산정했는데도 인천항만청은 이를 제대로 검증하거나 확인하지 않은 채 2011년 9월 증선계획을 가(假)인가했다.
2012년 10월 1일 마지막 항해 중인 페리 나미노우에청해진해운은 일본에서 운항되던 '페리 나미노우에'를 수입해 인천지방해양항만청에 세월호의 신규 수입을 등록하고, 이를 전후한 넉 달 동안 세월호 증개축 공사를 완료해 탑승인원을 117명 증가한 921명으로, 경하중량을 5,926톤에서 6,113톤으로 늘였다. 그러면서 복원성 유지가 가능한 화물량이 2,437톤에서 987톤으로 대폭 감소했다.
한국선급은 복원성 계산의 기초가 되는 선박의 경하중량선박자체무게 및 무게중심을 산출하기 위한 경사시험을 실시하면서 증축 설계업체가 선박중량을 100톤이나 과소 산정했는데도 경사시험 결과보고서를 그대로 승인했다. 한국선급의 검사원 전모씨는 경사시험에서 각 탱크별 용량 등 기초 데이터를 확인하지 않고, 설계도면과 상이한 4층 여객선 출입문 및 5층 중앙전시실 구조물 공사 등을 묵인한 채 검사보고서에는 모든 검사를 실시해 합격한 것처럼 서류를 조작해 한국선급에 제출했다. 침몰 세월호 증설 전후 화물 중량 비교(연합뉴스)한국선급은 세월호 복원성 검사를 승인하면서, 화물량은 구조변경 전 2,437톤에서 987톤으로 1,450톤을 줄이고 여객은 88톤에서 83톤으로 5톤 축소해야 하며 평형수는 1,023톤에서 2,030톤으로 1,007톤을 늘려야 복원성이 유지된다고 적시했다. 복원성이 유지되려면 화물을 987톤만 싣도록 했지만 세월호는 이보다 3배 더 많은 자동차 180대를 포함한 화물 3,608톤을 실었다. 한편 청해진해운은 인천항만청 간부에게 500만원을 건넸고, 해양 경찰관에게 제주도 관광과 고급 선물세트를 제공했다.
감사원의 감사 결과 복원성 검사결과와 다른 세월호 '운항관리규정'을 부당 승인하는 과정에서 해양경찰청과 청해진해운의 유착관계도 드러났다. 2013년 2월 인천해경 직원 3명은 세월호 운항관리규정 심사위원회 개최 나흘전 청해진해운의 오하마나호를 공짜로 타고 제주도 출장에 나섰다. 이들은 제주도 현지에서 3박4일 동안 청해진해운 직원으로부터 관광과 숙박, 주류 등의 향응을 받았다고 감사원은 지적했다.
감사원 감사 결과에는 제주에서 향응을 제공받은 인천해경 직원 3명이 제주도에서 인천항으로 돌아올 때 시험운항 중인 세월호를 탔다는 것도 나와있다. 세월호 운항관리규정 심사위원회를 개최하면서는 안전운항의 핵심요소인 '선박복원성 계산서' 등의 관련서류를 심사위원들에게 제공하지 않은 채 형식적으로 심사를 진행했고 심사위가 요구한 보완사항 중 3개 사항이 제대로 이행되지 않았는데도 운항관리규정을 승인했다.
세월호 참사 후, 7월 25일 세월호 가족대책위원회는 물 속에 잠겨 있는 세월호에서 발견된 세월호 업무용 노트북 복원 과정에서 발견된 '국정원 지적 사항'이라는 제목의 문건을 공개하고, '국정원이 세월호 실소유주가 아니냐'며 의혹을 제기했었다. 국정원 지적사항 일부. 나머지 목록은 클릭이에 국정원은 25일 저녁 보도자료를 내고 '국정원은 국토해양부현 해양수산부 요청으로 세월호의 국가보호장비 지정을 위해 3월 18~20일 보안측정을 실시했다'고 밝혔지만, 해당 문건의 작성일이 2013년 2월 27일이라는 지적이 나오자 이틀 후인 27일 재차 보도자료를 냈다. 두 번째 보도자료를 통해 국정원은 '사전 준비의 일환으로 인천해양항만청, 항만공사, 해운조합 등과 합동으로 2월 26~27일간 세월호를 방문하여 미비점 등을 점검한 사실이 있다'고 뒤늦게 밝혔다. '국정원 지적 사항'이라는 문건에는 100가지 정도의 지적사항이 담겨 있는데 아주 구체적이고 세부적으로 선내 상태에 대한 지적하고 있다. 예를 들면 'TV가 부족하다'거나 '카페에 있는 냉장고의 팬이 불량하다'거나 '화장실 환풍기 도색작업' 등의 내용과 심지어, '직원들의 3월 휴가계획서 작성 제출', '2월 작업수당 보고서 작성' 등의 내용까지 담고 있다.
일상적으로 이뤄져야 하는 불법과적 단속과 선박검사가 이루어지지 않고 해양수산부와 해양경찰의 재난시 구난 훈련은 형식화된다. 한편 국회는 구난구조에 있어 민관합동 모델을 추구한다며 구난구조법을 개정해 '한국해양구조협회'를 만들지만 사실상 대한민국의 구난구조 능력은 완전히 사라졌을 뿐이다.
수난발생시 수색, 구조, 구난 및 보호에 필요한 사항을 규정한 수난구호법에서는 여객선으로 하여금 비상시 여객선의 수색구조를 위한 비상연락체계와 비상훈련계획이 포함된 여객선비상수색구조계획서를 해당 여객선과 선박 소유자 사무실에 비치하도록 하고 있다. 그러나 이는 국제항해 여객선에만 한정되어 있고 국내 여객선에는 적용되지 않는다. 국내여객선인 세월호는 인천~제주라는 원거리를 항해하는 대형선박임에도 불구하고 이런 비치 의무가 없었던 것이다.
이명박 인수위 시절 국가안전보장회의NSC 사무처가 해체됐다. 그리고 2008년 4월에는 위기관리센터도 해체됐다. 위기관리 매뉴얼은 트럭에 실어 행정안전부로 보내버렸다.
참여정부 시절 청와대지하 벙커에 설치된 위기관리센터에는 27개 상황 정보 시스템 중 하나로 선박 관제 시스템VMS: Vessel Monitoring System도 구축돼 500톤급 이상의 선박에 대해 전 세계 어디서든 조난이 발생하더라도 즉각 청와대가 이를 파악할 수 있는 체계가 구축되어 있었다. 더불어 해경의 주요 경비정에 설치된 감시카메라CCTV 화면을 청와대가 직접 볼 수 있는 시스템도 마련돼 해난 사고가 발생하더라도 청와대가 그 상황을 얼마든지 모니터링할 수 있었다. -<416 세월호 민변의 기록>에서 인용
2009년 3월 30일 이명박 대통령이 런던 G20 정상회의 출국 전날 청와대 지하 벙커에 설치된 비상경제상황실에서 관계자들의 보고를 듣고 있다. 청와대 제공MB 정부는 이 시스템을 임기초 해체한후, 청와대 벙커를 비상경제상황실로 전환했다가, 천안함 사태 때 일부 시스템을 복원하였다. 박근혜정부는 NSC를 다시 설치했지만, 재난의 경우 콘트롤 타워의 역할을 안행부로 밀어내고 최종 보고와 관리수준의 역할로 축소하였다. 실제로 세월호 참사가 발생한 4월 16일 청와대는 대통령에게 21회 서면보고만 했을뿐, 청와대에서 대책회의를 한차례도 열지 않았다.
선박 연령을 30년으로 완화한 조건이 평상시의 선박 검사 시스템 강화였지만 실제로는 이뤄지지 않았다.
정부연구용역인 <연안여객선 선령제한제도 개선 연구>(2008), <대형해양사고 예방을 위한 안전관리체제>(2010)
해양수산부전 국토해양부 문건 <국가해사안전기본계획>(2012), <국가해사안전시행계획>
해양경찰 문건 <수난대비기본계획>(2013), <수난대비집행계획>
이상의 연구들에서 지속적으로 선장 및 선원의 노령화와 안전의식 등 자질문제가 가장 핵심적인 안전문제로 지적됐다. 또한 연구용역들에서는 선박회사들의 안전관리를 대행하는 대행업체에도 안전관리 책임자와 안전관리자가 심각하게 부족한 상황, 연안여객선사의 체계적인 안전관리가 부족하다는 것을 지적했다. 이처럼 안전관리체계의 문제를 정부 스스로 인지하고 있었음에도 세월호 침몰사고가 발생하기까지 실질적인 개선이 이루어지지 않았다.
2012년 5월 2일 국회 본회의에서는 '해운법 일부개정법률안'이 통과됐다. 22조 운항관리 규정에 신규 조항을 삽입되면서, 기존 22조 조항들이 한 줄씩 밀리게 됐다. 하지만 처벌조항을 손보지 않아 운항관리자 처벌조항이 무력화되었다. 기존 법에 '22조3항을 위반한 사람의 경우 300만원 이하의 벌금에 처한다는 규정'을 '22조4항'으로 개정해야 했지만, 이를 빠뜨린 것이다. 이렇게 해운법이 엉터리로 개정되지 않을 기회는 여러번 있었다. 의원발의가 미비했더라도 상임위와 법사위 심사 2번의 과정에 걸쳐 이같은 오류가 바로 잡혀 있어야 했지만 그렇지 못했다. 본회의 의결 이후에도 바로잡을 기회가 있었다. 국회법 97조에 따르면 '본회의는 의안의 의결이 있은 후 서로 저촉되는 조항.자구.수자 기타의 정리를 필요로 할 때에는 이를 의장 또는 위원회에 위임할 수 있다'고 되어 있다. 본회의를 통과했더라도 실수가 있을 경우에는 이를 바로잡도록 한 것이다. 바로 잡아야 책임이 있는 의장과 위원회 위원장, 그리고 국회사무처는 이 오류 사항을 바로잡지 못했다. 당시 국회사무처는 본회의를 통과한 해운법의 한 줄씩 밀림에 따라 손을 봐야 한다는 사실을 파악했었다. 본회의에서 바로잡지 못했던 57조의 일부(1항을 2항으로 수정)를 손봤기 때문이다. 하지만 22조 3항이 4항으로 바뀐 부분에 대해서는 손을 대지 않았다. 이에 대해서 국회 사무처는 뚜렷한 설명을 내놓지 못했다. 설사 국회가 제 기능을 못했다 하더라도 바로잡을 기회는 충분했다. 소관부처인 국토해양부는 개정된 법률안에 따라 시행령을 만들어야 한다. 당연히 개정된 법률안을 면밀하게 살폈을 것이고, 문제점을 발견했을 가능성이 매우 높다. 정부는 문제가 불거지자 신속한 개정을 위해 의원입법을 통해 개정에 나서려고 했었다고 해명하지만, 결과적으로 2년 동안이나 방치되고 있었다는 사실에는 변함이 없다. 이 해운법 오류는 세월호 참사 이후인 2014년 4월 24일, 이찬열 새정치민주연합 의원이 해운법개정안을 발의하고서야 바로잡힐 수 있게 되었다. 이러한 모습은 우리 국회와 정부의 고질적 문제점을 고스란히 보여주고 있다.
수난구호법이 전부 개정됐다. 개정된 수난구호법에 의하면 해양경찰청은 5년 단위로 수난대비기본계획을 작성하고 해당 계획에 따라 매년 집행계획을 작성해야 한다. <2014년도 수난대비집행계획> 중 재난대응 기본방침에 따르면 우선적으로 항공구조사에 의해 신속하게 구조하는 것을 원칙으로 하고 사고발생 1일차에 민ㆍ관ㆍ군 가용자원을 최대한 활용ㆍ투입할 것을 강조하고 있다. 하지만 정작 계획과는 다르게 선박 외부로 탈출한 선원들을 구조한 것이 전부였다. 선실 안에 남아있는 승객에 대해서는 세월호가 완전히 침몰한지 약 21시간 만인 둘째 날 오전 7시 50분에 첫 잠수가 이뤄졌다. 두루뭉술한 보고서 형식의 수난대비집행계획 외에 세부적 인명수색구조 메뉴얼이 부재한 것이 단적으로 드러난 것이다. 한편 개정된 수난구호법은 민관합동 구난시스템 구축을 위하여 한국해양구조협회 설립할 법적근거를 마련하기도 했다.
박근혜 정부 출범 이후 2013년 3월 개정된 정부조직법에 의거해 재난업무에 대한 총괄조정기능이 안전행정부에 부여됐다. 그리고 2013년 8월 개정 공표되고 2014년 2월 발효된 <재난 및 안전관리기본법>에서 국무총리와 안전행정부 장관이 재난업무에 관한 컨트롤타워 역할을 수행하도록 하였다. 이 법이 개정이 논의되던 6월 '국가통합재난관리 시스템 구축 및 운영방안' 정책 토론회에서도 전문성에 대한 우려가 있었고, 지난해 11월는 국회 입법조사처 소속 배재현 입법조사관은 <재난 및 안전관리기본법 개정의 의의와 과제>라는 글에서 중대본을 중심으로 한 재난 대응 체계로는 지휘가 제대로 되지 않을 것이라고 그 위험성을 예고했다. 재난이 발생하면 보통 8~9개 기관이 관여하는데, 이들과 수평적 관계인 안행부가 제대로 지휘ㆍ조정할 수 있는 관계는 아니기 때문이다. 이런 문제점들은 이번 세월호 사고 대응 과정에서 그대로 드러났다. 중대본은 위기 대응보다는 정보파악과 보고라인 유지에만 치중했을 뿐이다. 그러면서 초기에 상황 파악조차 제대로 하지 못하고 잘못된 언론 브리핑으로 혼선만 가중시켰다. 또한 정부 부처간 역할 배분과 조율에도 실패했하여 부처별로 별도의 대책본부가 무분별하게 만들어져 혼선만 야기하였다. 결국 대통령 지시로 법적 근거도 없는 '범정부 사고대책본부'가 급조되었던 것이다.
세월호 침몰 일주일 뒤에 김장수 전 청와대 국가안보실장은 국가안보실이 재난컨트롤타워가 아니라고 주장했지만 2013년 6월에 발행된 해양수산부의 <해양사고 위기관리 실무 매뉴얼>의 위기관리 체계와 각 기구별 임무를 보면 국가안보실은 위기관리에 관한 정보와 상황을 종합하고 관리하는 것으로 명시되어 있다. 해양수산부 매뉴얼 중에서 이런 혼란이 발생한 것은 이명박 정부 이후 국가안전보장회의를 해체하고 재난관리 기능을 국가안보실에서 지속적으로 축소시켰기 때문. 하지만 해양수산부 매뉴얼과 실질적 대응방식은 국가안보실과 청와대를 통해 최종적으로 이루어지도록 되어있는 셈이다.
2009년부터 시작된 선령제한 완화 이후에도 지속적으로 선박안전 관련 규제완화가 이뤄진다. 해양수산부는 <해사안전법> 하위 해양수산부 훈령 <인증심사 사무처리 규정>을 개정해 선박 피심사책임자인 선장내항선의 안전 관련 부적합 사항 보고 의무를 면제하고, 선박 최초 인증심사 시 내부심사가 면제되도록 했다. 선장은 안전관리체제를 개선하기 위해, 매년 인증심사 시행 전에 부적합 사항 보고와 선박 내부심사를 해야 했다. 하지만 이를 면제하고, 대신 선박회사 안전관리자의 점검으로 대체했다. 정부의 관리감독의 역할을 사실상 선박회사의 자율감독으로 넘긴 것이다.
해양수산부는 2013년 한 해 동안 총 3회5월-해양오염, 7월-선박사고, 9월-지진ㆍ해일에 걸쳐 위기대응훈련을 실시했다. 그러나 세 번의 대응훈련은 모두 책상에 앉아 지도를 펼쳐놓고 가상상황을 설정해 대응책을 토론하는 이른바 '토론식 도상훈련'에 그쳤다. 단 한 차례의 현장훈련도, 협력기관과 통합훈련도 진행되지 않은 것이다.해양수산부의 토론식 도상훈련 모습위기대응훈련 시간과 훈련과정 및 평가에 관한 자료도 공개되어 있지 않다.
통영과 목포의 여객터미널에서 합동해양수산부, 해경, 해운조합-운항관리실 여객선 안전점검이 실시됐다. 통영여객터미널의 점검대상선박은 총 22척이었는데 실제 점검이 이루어진 선박은 욕지아일랜드와 엔젤3호 단 2척이었다. 목포여객터미널의 경우 대흥페리9호 등 12척의 선박을 점검했는데 이들 12척의 선박을 점검하는데 걸린 시간은 불과 2시간 40분선박 1척당 약 13분이었다.
선박안전기술공단은 선박안전법에 따라 소유자가 신청한 검사에 대하여 관련 선박구명설비규정에 적합한지 검사하고 합격여부를 결정해 검사증서를 발급하는 기관이다. 공단은 이때 실시한 146톤 유조선의 제2종 중간검사에서 구명설비 중 구명부환, 구명동의, 자기점화 등이 수량이 부족하거나 표기를 하지 않았음에도 합격처리하고 검사증서를 발급했는데, 이것이 해양수산부 감사에서 드러났다.
청해진해운의 전직 중관관리자가 청해진해운의 상습적인 정원초과 운항과 운임 횡령, 2006년 오하마나호 연속 사고 무마와 배후 의혹, 불법적 비정규직 직원 채용 기간 연장 등의 정황에 대해 조사해 달라며 청와대 민원실 홈페이지인 국민권익위원회의 국민신문고에 '청해진해운을 고발합니다'라는 게시물을 작성했다. 청와대는 이 민원을 고용노동부로 이관해 시간외 근무 및 휴일근로 수당 미지급 등 임금체불에 관해서만 조치하고 나머지 청해진해운의 상습적인 정원초과 선박운영, 불법적 비정규직 직원 채용과 기간연장, 오하마나호 사고에 관해서는 조치하지 않았다.
세월호의 안전 여부 검사 기관인 '한국선급'은 2014년 2월 세월호에 대해 '구명벌과 비상탈출용 미끄럼틀 등'에 대한 안전점검을 실시하였다. 이 때 한국선급은 '한국해양안전설비(주)'에 안전검사를 위탁하였다. 세월호 합수부가 발표한 바에 따르면, 한국해양안전설비는 세월호에 대한 안전점검시 통상 6일 걸리는 점검을 이틀 만에 끝냈다. 총 17개 항목을 점검해야 했으나 실제 점검은 대부분 생략한 채 '양호' 판정을 내고 이를 한국선급에 보고했다고 한다. 당시 한국해양안전설비는 전체 46개 구명벌 중 9개에 대해서만 점검을 진행하고, 주요 검사항목을 누락했다. 한국선급은 사고초기 '세월호를 도크에 올려놓고 배수와 통신 설비, 각종 부품과 구난시설 등 200여 개 항목을 2월 10일부터 19일까지 열흘간 검사한 끝에 모두 '적합' 판정을 내렸다'고 밝혔지만, 합수부의 수사결과 거짓말임이 드러났다.
세월호 침몰 당시 설치된 구명뗏목 44개 중 1개를 제외하고는 모두 작동불능 상태였다. 세월호에 장착됐던 구명뗏목은 선박이 침몰하면 일정 수압에 의해 자동 팽창되는 튜브식 탈출 보조기구다. 응급약품과 비상식량은 물론 낚시 도구까지 들어있는 데다 천막을 올려 입구를 닫으면 해수 유입도 막을 수 있다. 겨울철이 아닐 경우 최대 10일까지도 버티게 해주는 구조장비다. 10월 6일 검찰은 전체 46개 구명벌 중 9개에 대해서만 점검을 진행하고, 주요 검사항목을 누락한 혐의로 한국해양안전설비 대표등 4명을 기소했다고 발표했다.
한국해양안전설비는 선박안전기술공간이 우수업체로 지정한 업체이다. 주로 선박의 구명설비와 소화설비를 검사해왔다. 해수부는 2013년 11월 팽창식 구명뗏목 우수사업장에 대한 일제점검을 실시하였으나, 한국해양안전설비의 부실검사 문제를 적발하지 못했던 것으로 세월호 합조부는 밝히고 있다. 또한 합조부에 따르면 한국해양안전설비의 김해지부의 경우에는 우수사업장 인력 6명중 3명의 자격요건을 허위로 신고한 것으로 밝혀졌다. 그리고 이러한 내용을 해수부는 작년 11월 일제점검시 밝혀내지 못했다. 이에 대해 해수부는 '지방해양항만청은 행정기관일 뿐 수사기관이 아니기 때문에 지도점검을 나가도 서류와 사업주의 말만 믿고 검사할 수밖에 없어서 문제를 적발하기 어렵다'며 스스로 지도점검이 실효성 없다는 것을 실토했다.
선원법 시행령이 개정되며 기존에 선원의 지위를 갖던 선박검사원과 선박수리를 위해 승선하는 기술자가 선원에서 제외됐다. 현행 파견근로자 보호 등에 관한 법률상 파견근로자를 선원으로 고용할 수 없지만 이 개정으로 인해 선박검사원과 선박수리 기술자를 파견직으로 대체하는 것이 가능해졌다. 앞에서 언급한 각종 정부연구보고서에서 선원의 노령화와 인력수급문제를 지적하고 있다. 이에 대해 젊은 선원을 양산하기 위한 고용조건 개선보다 파견근로자 고용으로 선주의 고용 비용을 절감하는 것으로 대응한 것이다. 세월호의 경우에는 배의 안전한 운행을 책임질 의무가 있는 선장 자체가 정규직이 아닌 단기 계약직이었다. 고용조건이 좋지 않은 선원이 선박에 애정을 가질리 만무하며, 배의 안전에 문제가 있을 때 선주에게 강력한 개선요청을 할 힘도 의지도 없는 것은 당연하다. 더군다나 선장의 안전관련 보고의무도 면제되어 국가기구를 통한 선박의 안전을 보장할 수단도 없는 상태에서, 선원들의 고용불안은 곧바로 선박의 안전을 위협할 것이다. 이 시행령 개정이 모든 선원의 파견근로직화를 의미하지는 않지만, 파견법에의해 보호받고 있던 선원들의 고용불안을 야기하는 첫 번째 단계인 것은 분명하다.
1등 항해사는 배가 가라 앉을 위험이 있다며 화물을 그만 실으라고 청해진해운 측에 경고했으나 묵살됐고, 이준석 선장도 관행적으로 이루어지고 있던 과적에 대해 여러 차례 지적했지만 청해진해운 물류팀장은 이를 무시했다. 세월호 출항 당일인 4월 15일 해운조합 소속 인천~제주 운항관리자들은 출항 전 세월호의 화물중량과 차량대수 등을 확인하지 않고 3등 항해사가 무전으로 통보한 수치를 그대로 기재했다. 사고 당시 세월호에는 차량 180대와 화물 1,157톤 등 모두 3,608톤의 화물과 차량이 적재되었는데 출항 보고서에는 없는 컨테이너가 CCTV 화면에 포착되고 차량은 한도보다 30대 초과된 정황이 드러났다. 2014년부터 세월호를 자주 이용했다는 화물차 운전기사 김모(46)씨는 '4.5톤 화물차의 짐칸에는 보통 20톤이 넘는 화물을 싣는다'면서 '세월호는 거의 과적단속을 안 하기 때문에 화물차 운전자에게 인기'라고 증언했다. 승객 수송보다 단가가 높은 화물 부문 수익을 올리려는 선사와 화물 수송 단가를 줄이려는 화물차주의 이해관계가 맞아떨어지면서 과적 화물차 적재가 관행으로 굳어 버린 것으로 추측된다. 세월호 침몰사고 이후 통영에서도 안전점검 보고서가 같은 방식으로 허위 작성되었음에도 운항관리실에서는 역시 아무 제지를 하지 않았다.
최초로 신고한 사람은 선원이 아닌 단원고 학생이었다. 故 최덕하 군이 119에 전화해 전남119종합상황실에 신고가 접수됐다. 전남119종합상황실은 목포상황실에 '배가 침몰하고 있다는 신고가 왔다'며 3자 통화를 요청했다. 목포 상황실은 신고자가 어선이나 상선이라 단정하고, 일반인 신고자에게 경도와 위도를 묻는 등 미숙한 대응을 보였다. 또 전남소방본부는 최초 신고접수를 했음에도 해상사고는 해경 소관이라는 사유로 대응을 미루며 9시 13분경에야 뒤늦게 소방헬기1호기를 출동지시했다.
세월호는 평소에도 진도가 아닌 제주VTS에 채널을 맞춰왔고, 세월호 침몰 당시에도 제주와 먼저 교신했다. 관제사는 해경 긴급 신고 번호인 122에 상황을 전파했다. 이때 목포해경은 물론 서해청, 본청 모두 세월호 여객선의 침몰을 사실상 인지하였다. 그러나 제주VTS는 첫 교신 후 채널을 12번에서 21번으로 바꿨다. 이 후 세월호와의 5분간 교신 내역이 녹음되지 않았다. 이에 대해 유가족들이 제주VTS에 대해 증거보전신청을 한 상태이다.
제주VTS로부터 상황을 접수한 목포 상황실이 TRS주파수 공용 무선통신로 첫 구조 명령을 내린다. 이미 구내전화로 출동 지시를 받은 123정이 가장 먼저 "수신 완료"라고 답한다. 9시 10분경에는 목포항공대 소속 헬기 B511호기도 이륙했다. 구조 세력에 출동 명령을 내린 해경 상황실이 세월호와 교신해야 할 차례였다. <해상 수색구조 매뉴얼>을 보면 "가용 수단을 최대한 동원해 사고 선박과의 교신 설정해 현재 상태 확인"라고 되어 있다. 이는 조난통신망인 초단파무선통신VHF, 세월호-진도VTS 교신 지휘, 123정과 3009함 등 해상 함정을 통한 교신 지시, 승무원과의 휴대전화 통화 등을 통해 세월호와 교신 채널을 확보해야 한다는 뜻이다. 그러나 목포와 서해청 상황실 모두 이 가운데 어떤 방법으로도 세월호와 교신채널을 확보하지 못했다. 세월호가 2차례 16번 채널로 호출했지만 상황실이나 구조 세력 모두 청취하지 못했다. 목포해경서는 9시 10분경 선장과 핸드폰 통화를 2차례 시도했지만 실패했다. 시도한 핸드폰 번호가 임시 선장의 것이 아닌, 휴가중이던 원래의 선장의 것이었기 때문이었다. 123정도 오전 9시 2분 세월호를 3차례 호출했지만, 세월호는 응답이 없었다. 123정은 "상황실이나 진도VTS에서 세월호의 정보를 추가적으로 파악하면 우리에게 알려주리라 믿었"기 때문에 교신을 곧바로 포기하고 아무런 상황파악도, 구조 계획도 없이 세월호 사고 현장으로 무작정 달려갔다. 이후 해경본청에서 7차례 목포해경서에 교신시도 요구했으나 결과적으로 목포해경서와 구조단 모두 세월호와 교신라인을 확보하지 못했다.
세월호와 교신을 지속한 유일한 곳은 진도VTS였다. 해경이 관장하는 진도VTS는 9시 7분부터 9시 37분까지 약 30분간 세월호와 단독으로 교신했으나 승객이동이 곤란한 상황을 실시간으로 파악했음에도 구조세력과 구조본부에 정확한 상황을 전달하지 못했다. 해경 상황실이 진도VTS를 문자 시스템에서 빠뜨렸고 진도VTS는 TRS를 청취하지 않아 주요 정보가 그냥 묻혀버린 것이다. 광주지검 해경 전담수사팀이 공개한 진도VTS 내부 CCTV 녹화장면당시 진도VTS의 관제해역에 82대의 선박이 있었고 특별관제대상선박은 세월호 포함 18척에 불과했다. 오전 8시 48분경, 진도VTS는 세월호가 급변침하는 것을 포착할 수 있었음에도 모니터링에 소홀해 인지하지 못하고 16분 뒤인 9시 6분경 목포해경의 통보를 통해 사고를 인지했다. 목포해경서는 전남소방본부로부터 8시 55분경 사고사실을 통보 받아, 만약 진도VTS가 8시 50분경 사고를 인지해 목포해경서에 통보했다면 초동대응이 5분가량 빠를 수 있었다. 또한 관제사 2명이 관제해역을 2개 섹터로 나누어 관제하도록 되어있지만 전일 저녁 6시부터 당일 오전 9시야간근무에는 1명이 2개 섹터 모두 관제해 근무기강이 해이함이 드러났다. 또한 2014년 3월 28부터 4월 16일 사이 마치 2섹터 관제요원이 2섹터를 지나는 선박과 교신을 한 것처럼 공문서인 교신일지 허위 작성ㆍ비치한것도 검찰의 수사결과 드러났다. 사고 후 진도VTS는 감사에 대비해 내부 CCTV를 철거, 삭제하는 등 변칙근무사실의 은폐를 시도하기도 했다.
세월호 운항관리규정상 '해양사고 보고 계통도'에 따르면 사고 시 세월호는 국정원에 1차적으로 보고해야 한다. 실제로 청해진해운은 사고 초반인 9시 10분에 국정원에 문자메시지로 사고 소식을 알렸으나, 국정원은 국회 답변에서 9시 44분에 언론을 통해 처음 사고 소식을 접했다며 거짓말로 일관했다. 4월 운항중이던 1천톤급 이상의 17개 여객선 중 해양사고 발생시 국정원에 보고하는 체계를 갖춘 여객선은 세월호가 유일하다. 세월호 해양사고 보고 계통도
9시 24분 세월호가 진도VTS에 "본선이 승객들을 탈출시키면 옆에서 구조할 수 있겠는가?"라고 물었다. 이때 진도VTS 대신 유조선 둘라에이스호가 "라이프링구명복이라도 착용을 시켜서 탈출시키시오. 빨리."라고 답했다. 진도VTS에서 답변이 오지 않자 세월호가 재차 진도VTS에 문의했다. 진도VTS는 구내전화를 통해 서해청 상황실에 문의했다. 당시 서해청 상황실의 상황담당관은 "비상탈출 여부는 현지 상황을 잘 아는 선장이 판단할 사항"이라는 원론적 답변을 했다. 그리고 이 지시에 따라 진도VTS는 세월호에 "선장이 현장상황을 판단해서 결정하라"고 대응했다. 세월호는 탈출하면 바로 구조할 수 있냐고 재차 문의했고, 10분 이내 경비정이 도착한다고 알려줬다.
그리고 곧바로 세월호는 16번 채널로 해경을 호출했다. 세월호가 제주VTS와 통신했던 12번/21번, 그리고 진도VTS와 통신했던 27번과 달리 16번 채널은 국제비상주파수인 VHF채널이었다. 육상의 119와 같이 긴박한 상황에서 교신하는 채널이다. 그러나 123정은 이 교신을 듣지 못했고, 123정은 다른 채널로 세월호를 호출하고 있었다. 게다가 목포 상황실도, 3009함정도 이 호출을 인지하지 못했다. <해상 수색구조 메뉴얼>에 따르면 상황실과 구조 세력은 VHF 통신장비를 지속적으로 청취하게 돼 있었지만, 해경 누구도 비상주파수 VHF 채널을 청취하지 않았던 것이다.
오전 9시 24분 헬기 B511호가 TRS로 "현장 도착"을 알린다. 목포 상황실은 B511호기에 "현재 상태를 보고하라"를 지시했고 9시27분 "대부분 선상과 배 안에 있음... 현재... 중간에 전부 다 있음."라고 통신했지만, 목포 상황실과 본청, 서해청은 침묵했다. 상황실로부터 어떠한 지시도 받지 못한 B511호기는 이후 사람들이 옥상으로 올라가는 것이 보이자, 그냥 구조를 시작했다. 하지만 검찰 조사에서 목포 상황실 상황담당관은 B511호기와 교신하지 않았다고 진술했다. 일치되지 않은 진술에 대하여 검찰은 실체적 진실을 밝히지 않았다.
123정은 세월호와 직접교신에 실패함으로 정확한 상황파악과 승객퇴선지시 기회를 상실했다. 123정은 9시 3분경 세월호와 교신에 실패하자 재교신을 시도하지 않았다. 123정은 "상황실이나 진도 VTS에서 세월호의 정보를 추가적으로 파악하면 우리에게 알려주리라 믿었"기 때문이라고 감사원과 검찰조사에서 해명했다. 이후 조난통신망VHF 채널 16번으로 세월호가 2차례 호출9시 26분~28분했음에도 123정은 청취하지 못했다. 해경구조본부도 123정과 B511헬기에 출동명령하면서도 탑승인원, 침몰상태 등 현장과 사고에 대한 정보를 제공하지 못해 사고 현장에서 효과적인 대응이 어려웠다. 123경비정은 9시 43분 "현재 승객이 안에 있는데 배가 기울어 못 나아고 있다."고 상황실에 보고했지만 상황실은 이 교신에는 응답하지 않았다. 123정은 선박전복사고 시 승무원의 위치, 퇴선 및 구명조끼 착용여부 등을 정확하게 파악하고 대처해야 했지만, 선실내로 진입하거나 승객퇴선을 유도하지 않고 소극적으로만 대처했다. 9시 44분 123정은 배안에 갇힌 승객은 놔둔 채 "밖에 지금 나온 승객 한 명씩 구조하고 있다"고 상황실에 보고한다. 이때 목포 상황실은 "옮기면서 안전하게 차분하게 일하라"는 안일한 답변만 계속했다.
사고 당시 123경비정 정장은 기자회견을 통해 "9시 35분경 세월호 400m 전방에서 승객탈출 안내방송만 실시"했다고 밝혔지만, 재판과정에서 거짓말임이 드러났다. 9시 42분경 62도 이상 전복 후에야 대원 1명이 밧줄을 이용해 조타실 입구까지 진입했으나 이동이 어려워 아무런 조치도 못하고 나왔을 뿐이다.해경은 그동안 불법조업 어선을 단속하는 등 경찰 업무가 주임무였다. 이런 거대한 규모의 선박사고에 대비해 훈련을 한 적도 없다. 2006년 4개 해양경찰청을 신설한 후, 수사 인력을 늘리는 데에만 치중한 나머지, 증원 인원 가운데 구조전담 인력은 고작 8.7%에 불과했다. 지난 8월 13일 선장과 선원들에 대한 재판에서 123정 정장은 '해경에서 일한 34년간 침몰사고 관련 훈련을 받은 적이 없다'고 진술했고, 헬기를 타고 출동했던 해경 항공구조사들 역시 '대형사고에 대한 훈련을 받지 못했다'고 증언했다. 실제 해경은 수난구조에 대한 장비나 체계적인 훈련이 부족했다.
사고 당일, 목포해양경찰 김문홍 서장은 수난구호법에 따라 현장 지휘 임무를 부여받았다. 그는 B512호기 헬기를 타고 세월호 사고 현장으로 이동해 현장을 지휘해야 할 상황이었다. 123경비정 정장은 해양 사고 처리 경험이 적고 교육ㆍ훈련을 제대로 받지 않았기에 현장 지휘자로 부족했다. 그러나 김 서장은 오전 9시 10분 B512호기만 사고 현장으로 보내고 자신은 3009함정에 남았다. 이로서 현장에 가장 먼저 도착한 유일한 함정인 123경비정이 현장지휘관(OSC) 함정으로 지정됐다. 김경일 123경비정장은 당시 구조헬기ㆍ민간 어선 지휘 임무까지 모두 맡아야 했지만, 12명에 불과한 소속 선원 지휘도 제대로 하지 못했다. 3009함정에 남은 김 서장은 아무런 지시를 하지 않고 9시 47분에서야 123정에 "힘을 내봐"라는 첫 지시를 내린다. 해경은 실제 구조상황을 맞닥뜨렸을때 제대로된 지휘체계도 확보하지 못했고, 제대로 구조업무도 수행하지 못했다. 오히려 민간어선들의 용감한 구조활동을 통제하려 했다. 2차 사고에 대한 책임을 지지 않으려고만 한 것이다.
구조 실패의 주범으로 여론의 질타를 받은 123정 김경일 정장은 2014년 7월 28일 첫 번째 피의자 신문에서 '윗선'의 잘못을 묻는다. "제가 말씀드리고 싶은 것은 100t 함정에서는 OSC 임무를 못합니다. 100t은 연안 경비정 아닙니까. 구조정이 아닙니다. 위에서는 저를 OSC로 지정해놓고, 너희가 총책임이라고 하면서 나 몰라라 하는데 그런 지휘부도 문제가 있다고 생각합니다. (중략) 제가 지휘부한테 너무 서운해서 그럽니다."
123정은 9시 46분경 직접 선수를 대서 조타실에 구조를 기다리던 선장을 구조한다. 당시 구조된 1ㆍ2등 항해사는 선내 남아있는 승무원과 연락이 가능한 휴대폰, 무전기를 소지하고 있어서 승객 위치 파악 및 퇴선시도가 가능했으나 123정은 이를 활용하지 않았다. 재차 구조기회를 상실한 것이다. 세월호 내부에서는 9시 50분지 7회에 걸쳐 선내대기방송만 계속되고 있었다. 9시 47분, "힘을 내봐"라는 목포서장의 지시를 받은 123정이 "배가 60도 가까이 기울어 좌현이 완전히 다 침수됐다. 승객이 전반 이상 갇혀 못 나온단다. 122구조대가 와서 빨리 구조해야 될 것 같다."고 보고했고 서해청 상황실은 "여객선에 올라가"라고 다시 지시한다. 그러나 승객들 퇴선시키라는 지시가 아니었다. 123정에 내려진 최초의 승객퇴선 명령은 9시 50분~53분경에 보내진 본청 상황실의 문자메세지였다.
가장 먼저 구출된 선장은 사고 다음날 17일 밤 10시경 해경 김 경장과 동행하여 목포해경 박 모 경사의 아파트에 들어가 잠을 잤다. 해경은 신변보호를 위해 박 모 경사의 아파트에서 재웠다고 한다. 하지만 당시 그 아파트의 CCTV 영상 기록 중 2시간이 지워졌다는 사실이 드러나면서 의혹을 사고 있다. 검찰은 필요성을 느끼지 못한다며 이를 조사하지 않았으며, 2014년 10월 6일 검찰 최종 수사결과 발표 때도 이 내용은 포함되지 않았다.
해경은 감사원 감사에서 "B511 헬기의 보고를 듣고 승객이 선박 내부에 많이 있다는 것을 직감했다 그러나 계속 나오는 걸로 알고 있다가 9시 56분 '현재 여기저기 사람들이 다 있는데 못 나오고 있다'라는 123정의 보고를 듣고서야 승객들이 탈출하지 못하고 있다는 것을 인지했다."(5월 27일~6월6일 감사원 문답서)고 고백했다. 심각한 상황을 전혀 인지하지 못한 것이다. 9시 56분 123정의 보고 이후에야 123정에 OSC 역할을 위임했던 목포서장이 뒤늦게 폭풍 지시한다. "근처에 어선들도 많고 하니까 배에서 뛰어내리라고 고함치거나 마이크로 뛰어내리라고 하면 안 되나."라는 지시부터 연이어 다급한 지시를 내린다. 그러나 사고 현장에서 해경은 퇴선 방송도, 선내 진입도 하지 않았다. 헬기 대원들은 우현 외벽으로 기어나온 승객을 바구니에 태워 올려보냈고, 123정 대원은 바다로 뛰어든 사람들을 구명단정에 건져올릴 뿐이었다. 급속히 기울어져 가는 배 안에서 빠져나오는 일은, 오롯이 승객 자신의 몫이었다.
해경본청이 계속해서 상황파악을 못 하고 있었음이 감사원 감사 결과 밝혀졌다. 배가 100도 이상 기울어 세월호가 물기둥을 뿜으며 침몰하던 오전 10시 14분 시점에 해양본청은 구조세력에게 "여객선 자체부력이 있으니, 차분히 구조할 것"을 지시한 것이다. 같은 시각 세월호에서는 마지막 카톡 메세지가 전송됐다.
박○○ 학생 카톡 메세지
09:56 엄마아빠... 배가많이기울어졌어요, 보고싶어요ㅠㅠ 10:02 90%이상, 기울었데 10:05 너무 무서워 10:08 단원고 10:17 지금 더기울어
사고 당일 잠수가 가능한 해양경찰청 소속의 구조전담인력중 가장 먼저 사고해역에 도착한 것은 서해경찰청 특공대였다. 하지만 이 때는 이미 세월호가 완전 침몰한 상태였다. 해경이 출동 지시를 내린 것은 오전 8시 58분이었지만, 특공대원이 헬기에서 민간 어선으로 갈아타고 사고해역에 오는데 2시간 20분이나 걸렸다. 가장 신속히 현장에 도착해 인명구조를 펼쳐야 했던 특공대는 타고 갈 전용 헬기가 없었던 것이다.세월호 투입 해경 헬기 현황(한겨레)일반 구조대와 달리 공기탱크와 풀페이스마스크, 기체혼합장비 등을 보유하고 있어 심해까지 잠수가 가능한 특수구조단은 부산에 소재한 남해해양경찰청 소속의 단 11명이 전부였다. 이 특수구조단은 사고 당일 육로를 이용해 김해공항과 목포공항 등을 돌아 4월 16일 오후 1시 40분에야 현장에 도착했다. 세월호 침몰당시 골든 타임안에 그 아이들과 시민들을 구할 인력과 장비는 당시 해경에 전혀 없었다고 보아야 한다.
전남도청119상황실로부터 지원요청을 받은 해군은 9시 9분에 함문식함 등 소속함정을 출동시켜 비교적 일찍 현장에 도착했으나 해경은 이들을 활용하지 않았다. 개정된 수난구호법에 따르면 해경이 요청하지 않는 한 해군이나 민간은 구조에 나설수 없다.
해군 뿐만이 아니었다. 해경은 긴급한 인명 구조를 위해 '수난구호종사명령'을 민간업체에 언제든 발동할 수 있었지만, 언딘의 '리베로호' 투입을 위해 청해진 조선소에 구난명령을 내린 것외에는 다른 곳에 동원 명령을 일체 내리지 않았다. 세월호 사고 당시 전남지역에는 리베로호 규모의 1000톤급 이상 바지선이 무려 22척이나 있었지만 해경의 동원 명령을 받은 곳은 단 한 곳도 없었다. 특히 리베로호보다 두 배가량 크고 안정성이 담보된 현대보령호2202톤이 있었으나 역시 동원명령을 내리지 않았다.
행위 주체
수색ㆍ구조 및 여객선 안전관리를 관장하며 또한 한국해운조합에 대한 지도ㆍ감독 의무가 있는 해경은 세월호의 부실한 운항관리에 대한 감독 의무를 해태했다.
직무와 법적 근거
운항관리규정 심사 및 감독
해운법 21조(운항관리규정의 작성 및 심사), 22조(여객선 안전운항관리), 기타 해운법 시행령 및 시행규칙
수색ㆍ구조작업이 한창 진행되고 있어 선박 인양이 이른 시점임에도 해경은 청해진해운에 구난계약 체결을 종용하며 직원이 3차례 통화하기도 했다. 청해진 해운에 따르면 담당 해경이 '제 입으로 말하기는 그렇지만 언딘이라는 업체가 있는데 벌써 구난 작업을 하고 있다. 그쪽과 계약하라'고 해서 사전에 존재도 몰랐던 언딘과 계약했다고 한다. 오른쪽 상단 언딘 이름도 몰라 '언빈'이라 받아적은 게 보인다사실 언딘은 구난전문업체가 아니다. 언딘이 자체 잠수부를 보유한 것이 아니라, 해양구조협회로부터 잠수부를 소개받아 수시 모집해 일을 맏기는 구조로, 언딘은 천안함 사건시 침몰한 '금양호' 인양 업체로 선정되는 등 인양 및 해양건설 전문 업체였다. 따라서 '세월호' 참사 당시 언딘을 구난업체로 해경이 청해진에 계약을 종용한 것은 의아한 일이다. 수상한 일은 구조과정에서 더 발생했다. 사고당시 사고해역에 가장 먼저 도착했던 바지선인 현대보령호를 제치고 언딘의 바지선 리베로호가 도착할 때까지 바지선 설치가 미뤄진 일이나, 사고 나흘만에 첫번째 시신을 민간잠수사들이 발견했을 때 언딘관계자가 '윗선이 다친다'며 '언딘이 한 것으로 해달라'고 했던 실적 가로채기 논란이 불거졌다. 이런 논란속에 해경과 언딘의 유착관계가 의심돼, 언딘은 검찰의 조사를 받았다.
8월말 광주지검 해경수사전담팀은 해경이 언딘에게 독점적인 권한을 주기 위해 노력했다는 사실을 확인했다고 밝혔다. 검찰은 평소 친분 관계 때문에 해경이 언딘에 일감을 몰아주려 한 것으로 보고 있다고 밝혔다. 10월 6일 발표된 검찰의 최종 수사결과 발표에 따르면 언딘은 평소 주요해경간부해경의 넘버2로 불리는 최상환 해양경찰청 차장, 박모 해경 수색구조과장(총경), 나모 해경 수색구조과 재난대비계 소속 경감들을 지속적으로 '관리'해왔다고 한다. 최 차장의 경우 2009년 청와대 파견근무 당시, 한 해경간부의 소개로 언딘 대표를 만난 뒤 세월호 사고 당일날에도 언딘 대표와 개인적인 저녁 약속을 잡았을 정도로 친분이 두터웠다. 최 차장과 언딘의 김 대표는 '한국해양구조협회' 창설을 주도하고 임원을 맡으면서 유착관계를 강화했다. 최 차장이 언딘 대표와 함께 한국해양구조협회 부회장으로 활동하던 시절에는 일선 해양경찰서에 자신의 전결로 공문을 보내 '해양구조협회 회원모집과 수익사업 개발, 재정확보를 적극 지원하라'며 각 서별로 구체적인 목표치 설정과 달성방안 계획 수립을 요구했다. 해경은 평소 해상재난사고 발생 시 협회 소속 구난업체에만 관련 정보를 제공했는데, 세월호 사고 발생 전까지 임원진에 포함된 구난업체는 언딘이 유일했다. 나 경감은 김 대표에게 선박 사고가 생길때마다 사고 해역에 일찍 도착할 수 있도록 정보를 문자메시지로 알려주는 등 더 적극적인 유착관계를 보였다. 지난해 7월 통영 욕지도 인근 선박 침몰 사고 때에는 상황담당관실 보고서를 휴대전화로 찍어 보내주기도 했다. 해경의 발빠른 정보제공 때문에 사고 현장을 언딘이 독점할 수 있었다.
세월호 사고 직후 인양업체인 언딘을 청해진과 구난계약을 맺도록 한 당사자는 나 경감이었다. 나 경감은 '서둘러 구난업체를 선정해야 한다'며 청해진해운측에 전화해 언딘을 추천했다. 또, 언딘이 '사고현장에 나가있는 것처럼 속여 구두로 구난계약을 체결하도록 했다'고 검찰은 밝히고 있다. 세월호 사고 당시 전남 지역에는 1000톤급 이상 바지선이 무려 22척이나 있었지만 해경의 동원 명령을 받은 곳은 단 한 곳도 없었다. 최 차장은 다른 곳을 모두 제치고 언딘 김 대표에게 준공이 덜된 '리베로호' 투입을 요청했다. 특히, 리베로호보다 두 배가량 큰 현대보령호2202톤가 이틀이나 빨리 도착할 수 있었지만 최 차장은 리베로호의 투입했으며, 이를 유가족들에게 의도적으로 숨겼다고 검찰이 밝혔다. 해경은 긴급한 인명 구조를 위해 어제든 발동할 수 있는 '수난구호종사명령'을 한 차례도 내리지 않았지만, 리베로호 투입을 위해서 천해지 조선소에만 구난명령을 내렸다.
언딘의 2013년도 감사보고서에 따르면 "언딘의 최대주주는 김윤상 언딘 대표이사로, 64.5%의 지분을 보유"하고 있다. 김윤상 대표는 한국해양구조협회의 부총재를 역임하고 있기도 하다. "이밖에 대주주는 정부펀드인 것으로 나타났다. 특허청이 중소기업의 특허기술 사업화를 지원하기 위해 조성한 펀드인 'EN-특허기술사업회투자조합'이 13.45%, 정책금융공사의 투자조합 펀드인 'KoFC-Neoplux Pioneer Champ 2010-7호 투자조합'과, 'KoFC-Neoplux Pioneer Champ 2010-3호 투자조합'이 각각 10.98%와 5.49%를 보유한 것으로 확인됐다." 이런 정황들 때문에 언딘과 한국구조협회 등이 해경 및 정부와 카르텔을 통해, 국가의 구난구조 역할을 민영화하고 독점하려한 것 아니냐는 주장들이 나오고 있다.
박근혜 대통령이 오후 5시 15분에 중대본을 방문하기까지 총 2번의 지시가 있었다. 첫번째는 오전 10시 15분경 안보실장에게 통화로 '단 한 명의 인명피해도 발생하지 않도록 할 것, 그리고 선내 객실 등을 철저히 확인하여 누락되는 인원이 없도록 할 것'이었다. 이 내용은 10시 25분 청와대와 해경본청 상황실 사이의 핫라인을 통해 전달되었다. 두번째는 10시 30분경 해경청장에게 전화하여 '해경특공대를 투입해서라도 현장인원구조에 최선을 다할 것'을 지시한 것이었다.그리고 당일 오후 5시 15분에 중대본에 방문하여 '구명조끼를 입었는데 왜 발견이 안 되냐'는 엉뚱한 질문을 하였다. 이미 293명의 실종자들이 선체에 갇혀 있는 시점에 전혀 상황파악이 안 된 질문을 던진 것이다. 하지만 청와대는 사고 당시부터 줄기차게 각 상황실에 보고를 무리하게 요구하고 있었다. 10시 15분경 핫라인을 통해 대통령지시사항을 전달하며, 구조인원파악에만 몰두했으며 '다른 거 하지 말고 영상부터 바로 띄우라'는 지시를 내렸다. 즉 구조작업을 지원하기보다는 보고용 자료에만 신경을 쓴 것이다. 사고 당일 4시경 사고해역에 있었던 해경 3009 지휘함에서 해군 간부와 해경청장, 서해청장 등 주요 간부들이 모여 대책회의가 있었지만, '청와대에서 걸려온 많은 전화로 인해 회의가 5분만에 끝났다'는, 당시 3009함에 탑승해 있던 잠수부의 증언도 있었다. 이렇게 현장구조 활동을 방해할 정도로 보고에 매달렸지만 구체적인 현장구조상황보다 구조인원수와 같은 성과주의적 데이터에만 집착했고, 정작 박근혜 대통령은 중대본에 방문할 때까지 정확한 현장상황을 파악하지 못하고 있었다.
그리고 곧바로 세월호는 16번 채널로 해경을 호출했다. 세월호가 제주VTS와 통신했던 12번/21번, 그리고 진도VTS와 통신했던 27번과 달리 16번 채널은 국제비상주파수인 VHF채널이었다. 육상의 119와 같이 긴박한 상황에서 교신하는 채널이다. 그러나 123정은 이 교신을 듣지 못했고, 123정은 다른 채널로 세월호를 호출하고 있었다. 게다가 목포 상황실도, 3009함정도 이 호출을 인지하지 못했다. <해상 수색구조 메뉴얼>에 따르면 상황실과 구조 세력은 VHF 통신장비를 지속적으로 청취하게 돼 있었지만, 해경 누구도 비상주파수 VHF 채널을 청취하지 않았던 것이다. 
오전 9시 24분 헬기 B511호가 TRS로 "현장 도착"을 알린다. 목포 상황실은 B511호기에 "현재 상태를 보고하라"를 지시했고 9시27분 "대부분 선상과 배 안에 있음... 현재... 중간에 전부 다 있음."라고 통신했지만, 목포 상황실과 본청, 서해청은 침묵했다. 상황실로부터 어떠한 지시도 받지 못한 B511호기는 이후 사람들이 옥상으로 올라가는 것이 보이자, 그냥 구조를 시작했다.
